王奇才:中外合作辦學評估的三層關注點

作者簡介：王奇才（上海師范大學哲學與法政學院副教授）法學博士。上海師范大學哲學與法政學院副教授，上海師范大學城市治理法治化和現代化研究基地研究員。兼任吉林大學全面依法治國研究中心研究員，中國法學會《司法改革內刊》副主編，中國高等教育學會中外合作辦學研究分會學術委員會委員，金杜學院學術委員會委員。主要從事法理學、法律全球化和教育法制的研究。

摘要：中外合作辦學評估是教育行政機關和中外合作辦學者的法定義務。中外合作辦學評估首先是合格性評估，涉及辦學活動的合法性和合理性，主要有三層關注點。一是依法依規辦學，考察點包括辦學主體、辦學信息、收費與財務制度、引進教育資源、學籍管理和學位頒發、管理架構、中外合作辦學協議和章程等方面。二是依承諾辦學，考察點包括辦學模式、外方辦學者參與程度、辦學投入、依照承諾、引進境外優質教育資源、政府支持、切實保障學生權益等方面。三是依規律辦學，考察點包括符合教育規律、辦學規模、教育教學方式、教學資源投入、教育教學安排、治理架構、可持續發展能力等方面。

關鍵詞：中外合作辦學；中外合作辦學評估；合法性；合理性

國中外合作辦學條例實施辦法》（以下簡稱“實施辦法”）的規定，對中外合作辦學機構和項目進行評估是審批監管機關的法定義務，也是中外合作辦學機構或項目的中外合作辦學者的法定義務。在提升中外合作辦學質量和水平，保障中外合作辦學依法辦學、可持續發展，保護辦學者、學生及其家長以及相關社會主體的合法權益，具有重要意義。學界對中外合作辦學質量評估的重要意義、質量保障體系和運行機制等方面已經有了較為深入的研究。在本文中，筆者相結合中外合作辦學評估實踐，對中外合作辦學評估中涉及的合法性、合理性問題的三個層次的關注點作簡要論述，以期引起中外合作辦學從業者和研究者的關注和進一步研究討論。

一、依法依規辦學

（一）辦學主體的合法性

根據中華人民共和國加入世貿組織的議定書以及中外合作辦學條例的規定，中外合作辦學僅能以中外教育機構以合作辦學的方式舉辦?；诖?，中外合作辦學的辦學主體及其變更、雙方合作方式是否符合法律法規要求，是首要觀測點。

由于歷史的原因，在條例和實施辦法頒布實施之前，有部分中外合作辦學機構和項目的外方辦學主體并非外國教育機構，通過中外合作辦學評估的方式，有利于在維護中外合作辦學機構項目穩定發展和推動中外合作辦學機構項目依法依規辦學之間尋找一個較佳的平衡點和解決途徑。

同時，中外合作辦學機構如有社會第三方參與，應當符合中外合作辦學條例實施辦法第八條的相關規定，這也是中外合作辦學評估的一個必要觀測點。在此基礎上，應當進一步考察中外合作辦學活動中，是否存在中介機構參與教育教學活動乃至包辦代替的現象。

（二）辦學信息依法及時準確公開

1. 中外合作辦學活動需獲得行政許可，相關行政許可信息依法予以公開是一項基本要求，是中外合作辦學事中事后監管的重要組成部分，有利于促進辦學者自律辦學、保障學生和學生家長的合法權利。目前，由教育部和地方審批的中外合作辦學機構和項目信息表，已經在中外合作辦學監管工作信息平臺公開。機構和項目的信息表，包括機構（項目）名稱、機構屬性（僅限機構）機構住所（項目為“辦學地址”）、法定代表人、中外合作辦學者、校長或主要行政負責人（僅限機構）、辦學層次和類別、學制、辦學規模（項目為“每期招生人數”）、招生起止年份、招生方式、開設專業或課程、頒發證書、審批機關、許可證編號（項目為“批準書編號”）、許可證有效期（項目為“批準書有效期”）等內容。

2.上述內容中，涉及中外合作辦學者、辦學層次和類別、辦學內容等方面的信息，如依法履行了變更手續，由審批機關在辦理變更手續時予以更新。在辦學內容中，涉及中外合作辦學機構開設專業、中外合作辦學項目所在專業以及相應變更，應當根據條例及其實施辦法、《普通高等學校本科專業設置管理規定》等的要求，辦理了完備的審批手續以及信息變更手續。

在辦學中，應當注意是否存在違規超規模招生，招生與非合作辦學同一專業是否在同一批次，招生簡章是否完備真實、對社會公開等方面的情況，避免出現違規辦學的情形。

3.其他方面信息的履行變更手續，或者在辦學過程中可能發生違反審批機關批準的辦學范圍的內容，需引起辦學者的注意。如中外合作辦學機構的校長（獨立法人機構）或主要行政負責人（非獨立法人機構）的核準，根據國家行政審批改革決定已于2013年取消，如發生變化需依法履行信息備案手續、更新信息表。又如中方辦學者的法定代表人（校長）按照組織程序發生了變動，宜與其他辦學事項一起及時辦理信息表變更手續。

（三）收費與財務制度

中外合作辦學機構和項目的收費項目及標準應當具有合法有效、清晰準確的物價部門許可和批準文件。中外合作辦學機構和項目應當建立起完備的財務管理制度，其財務管理制度和審計應符合條例及其實施辦法等法律法規和當前財經紀律的要求，并符合中外合作辦學非營利性的要求。中外合作辦學機構和項目要及時重視依法履行了相關納稅義務（含稅務登記、申報義務）。

中外合作辦學機構和項目不存在雙重收費、用外匯收費等違反法律禁止性規定的現象。

（四）依法法規引進外國優質師資、教材、課程

1.中外合作辦學機構和項目所開設的課程和使用的教材，應符合條例及其實施辦法等法律法規的要求，應當符合國家有關堅持社會主義教育方針、加強愛國主義教育的文件要求。引進境外教材要注意建立防范政策法律風險的機制。

2.中外合作辦學機構和項目引進師資，應滿足《教育部關于進一步加強高等學校中外合作辦學質量保障工作的意見》（教外辦學[2013]91號）中的規定，即“符合《中外合作辦學條例》規定的資格要求；應從外方合作辦學者校內選派一定數量的專任教師擔任；以舉辦機構或項目的外國教育機構名義在國際上招聘的教師，其職業資格和學術水平應不低于該外國教育機構的教師標準和水平，并獲得合作雙方的認可”。引進師資和管理人員應當符合外國專家、外國人在華工作的有關規定，并及時辦理相關手續。在開展中外合作辦學活動的過程中，應當注重依法保護了中外教師的合法權益，符合勞動法和相關法律法規的要求。

（五）學籍管理和學位頒發合法合規

中外合作辦學機構和項目的學籍管理和學位頒發應當合法合規，建立起符合中外高校所在國教育主管部門要求的學籍管理的制度規定，并及時為學生在中外合作辦學頒發境外學歷學位證書注冊認證系統辦理了相關手續。

中外合作辦學機構和項目的學位頒發標準條件和學位證書性質類型，應當與機構/項目批準文件和信息表一致。外方高校所頒發的學位證書應當與其在本國頒發的完全一致并獲得所在國政府的承認。

（六）管理架構的運行具有合法性

中外合作辦學機構的管理機構，其組成及運行應當符合條例及其實施辦法等法律法規的要求。例如公務員不得擔任理事會、董事會和聯合管理委員會的成員，校長及主要負責人的任職資格需符合條例規定等。

（七）中外合作辦學協議等法律文件是否合法有效、及時更新

中外合作辦學者需要根據實際辦學情況、經濟社會發展和政策法律環境變化，及時修改完善或者重新簽署了中外合作辦學協議。同時，中外合作辦學機構應當依法以及根據辦學需要，及時修改完善中外合作辦學機構章程。上述修改完善或者重新簽署的法律文件，不應存在違反政策法律規定的條款。

在實踐中，有的中外合作辦學機構和項目簽署中外合作辦學協議的時間較早、甚至在中外合作辦學條例及其實施辦法頒布實施之前，有的中外合作辦學協議約定的協議有效期時間較長、甚至有的長達50年。在辦學過程中，中外合作辦學者各自學校的實際情況已經發生了很大變化、對于如何開展中外合作辦學有了新的思考，在法律上更為重要的是，中外合作辦學的政策法律環境和經濟社會發展環境有了很大變化，例如中國的經濟總量和對外開放程度已經與21世紀初有了很大差別，教育法、高等教育法等教育領域法律法規已經作了修訂?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》于2016年11月17日由十二屆全國人大常委會第二十四次會議修改通過，中外合作辦學機構取得合理回報、以及機構終止清算等問題，法律規定已發生了重大變化?！吨腥A人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》于2016年4月28日由十二屆全國人大常委會第二十次會議表決通過、將自2017年1月1日起施行，《中華人民共和國涉外民事關系法律適用法》已由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議于2010年10月28日通過、自2011年4月1日起施行，中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年上半年印發了《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》。中外合作辦學者有必要根據上述政策法規的新變化，及時修訂中外合作辦學協議和章程，保證辦學的合法性，避免法律風險。

（八）中外合作辦學活動不存在我國法律法規禁止開展的辦學活動

中外合作辦學機構不應開展中外合作辦學條例及其實施辦法禁止的辦學活動和行為，包括辦學內容不涉及義務教育和軍事、警察、政治性質的教育，未進行宗教教育和開展宗教活動等。

二、依承諾辦學

開展中外合作辦學活動的前提是設立中外合作辦學機構或舉辦中外合作辦學項目，均需要以獲得中外合作辦學行政審批許可作為法律前提。但中外合作辦學更是中外教育機構之間以中外合作辦學協議為基礎的一種民事法律行為，其核心是根據中外合作辦學者之間的承諾來開展活動。因此，依承諾辦學也是中外合作辦學評估中的一個重要方面，主要包括以下方面：

（一）辦學模式應與申請批準時申報并承諾的模式一致

辦學模式是中外合作辦學的核心內容，也是中外合作辦學者應作出的基本承諾。在符合條例及其實施辦法要求的前提下，中外合作辦學者承諾的辦學模式應當與申請行政審批時一致并得到嚴格貫徹落實，比如本科層次的“3+1模式”（在中方高校學習三年加外方高校學習一年，達到要求同時獲得中外高校本科學位）、“4+0”模式（在中方高校學習四年，無需赴外方高校學習一段時間，達到要求即可同時獲得中外高校本科學位），中外高校應當在辦學中嚴格執行對辦學模式的承諾。

（二）外方辦學者依照承諾實際、深入參與中外合作辦學活動

外方辦學者應當實際參與了辦學活動，具體包括教育教學管理、教育教學實施、機構和項目管理、實習實訓等多個方面。外方辦學者不應將教育教學工作委托或交由中介機構執行或者甚至包辦教育教學活動。如上一條所述，外方辦學者應依承諾頒發學歷學位和其他相關證書。此外，外方學校在中外合作辦學協議或者相關協議中，如承諾為中方高校教師、管理人員，中外合作辦學機構或項目的教師、管理人員、學生，提供相關便利條件或協助辦理，應當協議有效期內切實履行。

（三）中方辦學者依照承諾履行辦學投入和政策支持

中方辦學者應當依照中外合作辦學協議及相關法律文件的約定，切實履行了辦學投入和政策支持。這里以中外合作辦學中的高等教育層次為例，中方高校宜高度重視中外合作辦學活動的特殊性、相對獨立性、創新性乃至實驗性，其中相對獨立性主要是人財物方面的，包括人事相對獨立、財務相對獨立、教育教學設施和辦學條件相對獨立等，將中外合作辦學協議以及中外高校其他合作協議和文件中承諾的機構和項目的相對獨立性落到實處。

（四）依照承諾，系統地、實質性地引進境外優質教育資源

引進優質教育資源及其計算方式應按照教育部“四個三分之一”的要求，以及相應地是否依照中外合作辦學協議及相關文件的約定，做到充分切實引進。引進優質教育資源，包括師資、課程、實習實訓條件、管理體制、在線教育資源等多個方面，《教育部關于當前中外合作辦學若干問題的意見》（教外綜［2006］5號文件）的規定主要涉及了課程和師資兩個核心的方面，其表述是“引進的外方課程和專業核心課程應當占中外合作辦學項目全部課程和核心課程的三分之一以上，外國教育機構教師擔負的專業核心課程的門數和教學時數應當占中外合作辦學項目全部課程和全部教學時數的三分之一以上?！?。在評估實踐中應當注意四個三分之一的計算方法，其中尤其是在境外開展的教育教學活動不能作為引入中國境內的優質教育資源（即不能作為四個三分之一的分子），但在境外開展的教育教學活動如屬于中外合作辦學機構或者項目人才培養方案的一部分，則應作為計算四個三分之一的分母。

（五）政府依照承諾給予支持

中外政府如曾通過某種方式承諾了為中外合作辦學機構/項目提供政策或辦學資源支持的，在中外合作辦學質量評估中也應考察是否切實履行。部分中外合作辦學機構或項目屬于中國政府和其他國家和地區政府合作項目，中外政府為中外合作辦學機構或項目提供了一定的辦學資源支持，為這些中外合作辦學機構起步發展乃至以較低的收費提供高質量辦學奠定了基礎。但在辦學過程中，也會存在中外政府投入發生變化、遇到困難甚至取消的情況，甚至也會存申請審批時中外政府（包括中外地方政府）承諾的辦學支持和投入沒有落實、成了“空頭支票”的情況，這就需要評估中合理審慎的考慮和審視。

（六）切實保障學生權益

人才培養質量是中外合作辦學的核心，學生權益保護是中外合作辦學的重心和底線。中外合作辦學機構和項目，應當從招生開始，在錄入、入學、培養和畢業全過程中充分保障學生及其家長的合法權益，包括知情權、自主選擇權等。中外合作辦學的辦學模式一般來說相對比較復雜，招生政策、收費標準、外語要求、出國要求、出國經歷、畢業要求、就業去向、授課老師等很多方面，與非合作辦學專業有著較大區別，如不能做好宣傳工作，充分保障學生及其家長的知情權，容易在辦學過程中產生風險、引發不穩定。在實際辦學中，通過招生簡章、組織宣講會和新老生交流會、簽署知情同意書等方式，是保障學生及其家長的有益方式。值得重視的是，對因各種客觀原因退出中外合作辦學的學生，應當依照中外合作辦學者之間的約定以及對學生及家長的承諾，制定并切實執行妥善的分流安置方案，順利完成學業、滿足頒發學位要求（包括中外高校兩校）的學生應當獲得相關學位。

三、依規律辦學

在中外合作辦學領域，“依規律辦學”，主要是指辦學活動應當依據或符合教育教學規律，符合教育領域廣為接受的常識、原則和一般性認識。在筆者看來，中外合作辦學“依規律辦學”主要包括：

（一）符合教育事業發展的一般規律和趨勢

隨著中國經濟社會發展不斷發展、對外開放程度不斷提供，中國教育事業發展已經取得了新的成績，“教育事業總體發展水平進入世界中上行列”。在這樣的背景下，引進的優質教育資源，要注意在新的形勢下仍然能夠具有絕對或者相對優勢從而能夠被視為“優質教育資源”，也要注意隨著中外學校相對實力所發生的變化，特別是外方學校相對于中方學校是否仍具有相對優勢，這實際上是論證中外合作辦學的必要性和可持續發展能力的重要方面。

（二）外方學校在華辦學規模與其辦學能力是否匹配，教育教學方式是否合理

在教育對外開放的過程中，外方高校在中國開展的涉外辦學活動是多種多樣的，并不僅限于中外合作辦學。少數外方學校特別是外方高校在中國辦學，存在連鎖店現象，明顯超出了外方學校的辦學能力。從保證辦學質量的角度，還應當注意外方高校在全球范圍，在所在國（或者地區）以外開展境外辦學情況是否明顯超出了該校辦學能力，以及其在境外辦學學位證書的標準是否存在差別、原因是什么？同時，還應考察外方高校派遣教師來華教學，是否存在“飛行教授”、“集中授課”、“巡演式教學”等不符合教學規律和認知規律、不利于保證人才培養質量情況。

（三）中方高校的中外合作辦學規模與其投入的教育教學資源是否匹配

中外合作辦學屬于非營利性活動，舉辦中外合作辦學機構或項目的大多數中方教育機構均屬于公辦教育機構、應當以公益性為首要原則，而中外合作辦學根據補償辦學成本的原則，其收取的費用相對于公辦學校的非中外合作辦學，一般顯著較高。因此，在中外合作辦學規模、中外合作辦學資源投入上，應當按照公益性和合理性的原則做相應考察，考察對象包括但不限于，中方合作辦學者投入的教育資源是否足以保障辦學質量，如生師比、教學設施、實驗設備、實習實訓設施、生活設施、圖書資料等。對于舉辦不具有獨立法人資格中外合作辦學二級機構和（或）中外合作辦學項目的公辦中方高校來說，中外合作辦學在校生數量占該校全日制在校生總數的比例應成為一個重要的關注點，以保證該校作為公辦學校的公益性。

（四）中外合作辦學機構或項目的教育教學安排，應符合所在學科領域的一般規律，體現中外合作辦學的優勢和特點

目前，中外合作辦學除了條例禁止開展辦學的領域之外，其他各個學科領域均已有中外合作辦學機構或項目。不同的學科領域有著各自的特點，國際化程度也不一樣，特別是因外方辦學者所在國家和地區不一樣，在授課語言、培養目標、培養方式和獲得學位標準上也不一樣，因此，中外合作辦學的教育教學安排，既應當體現所在學科領域的一般規律、追蹤學術前沿和特色，又應當體現中外合作辦學的優勢和特點。例如，與非英語國家開展的合作辦學，做好語言強化、合理設計培養方案、保障學生能夠用新學習的語種聽懂聽好專業課。又例如，某些學科專業領域的中外合作辦學和引入新的培養模式（如法國工程師教育），對實踐教學有相對更高的要求，如何在教學條件、培養方案和校企結合等方面下功夫，對中外合作辦學提出了更高的要求。

此外，中外合作辦學應當注重多元文化交融碰撞的特點，努力營造中外合作辦學文化交流互通的良好氛圍。針對部分中外合作辦學機構和項目存在“雙校園”模式的情況，在學生出國學習階段，中外合作辦學者應有妥善完備的教學安排和管理方案，安排專職人員負責，保障教學質量和學生人身安全。

（五）中外合作辦學機構或項目應當有良好的治理架構

中外合作辦學有良好的治理架構，包括但不限于以下方面：就辦學過程中可能出現的意見分歧和爭議，中外合作辦學者應當設立常規的溝通渠道和爭議解決機制，以保障中外合作辦學機構或項目的管理體制平穩順暢運行；聯合管理委員會應當按照條例和實施辦法的要求，每年度舉辦會議，正常履行其職能；機構和項目應配備符合資質、數量充足的管理人員；中外合作辦學者針對機構或項目存在過的不正常運行狀態，進行過有效的溝通并已經解決了該類問題。同時，協調好中外合作辦學機構或項目與非合作辦學相關學院和專業之間的關系，也是營造中外合作辦學良好外部治理環境的重要部分。

（六）中外合作辦學具備可持續發展能力

1、中外合作辦學機構或項目應當編制和更新可持續發展規劃。一如前述，中外合作辦學機構和項目的辦學有效期跨度較長，辦學過程中外部環境和內在發展需求都可能發生各種變化，需要中外合作辦學者編制符合經濟社會發展需求和學術發展前沿的發展規劃編制，并在辦學過程中得到切實貫徹執行，防止出現學院辦學模式和發展方式十數年不變、不能適應社會變化從而出現生存困難的問題。

2、中外合作辦學機構和項目的財務運行應收支平衡，在辦學經費上能夠維系學院可持續發展。中外合作辦學機構和項目的辦學經費不應存在挪用、抽離、分成的情況，辦學過程中出現的盈余應當及時用于中外合作辦學的教育教學活動。對于部分中外合作辦學機構和項目來說，在未來財務運行和爭取外部資源等方面做了很多努力和嘗試，目的是用以保障建設更高水平的中外合作辦學機構和項目，

3、中外合作辦學機構和項目師資管理和培訓制度和方案的制定、執行和實施效果。建立師資培訓制度，不僅是條例和實施辦法規定的要求，也是中外合作辦學可持續發展的要求。建立一支符合中外合作辦學特點的高水平師資隊伍，可能會面臨相對于非合作辦學學院和專業的教師，在準入標準、薪酬待遇、業績考核、職稱評聘等諸多方面的問題，特別是需要在中方學校層面上出臺相關的管理制度。

中外合作辦學評估具有依法評估、涉外性強的特點。從合法性、合理性上思考中外合作辦學評估的指標體系，深入研究中外合作辦學評估的目標、指標和評估方式，對中外高校都具有較強的說服力。本文根據現有的法規政策，從依法依規辦學、依承諾辦學、依規律辦學三個方面討論了中外合作辦學評估的主要關注點，初步提出了一個分析框架供學界討論批評。

編輯 | 申童

美編 | 陳玥